Por Ana Lúcia Schmitz Arndt, do escritório Flávio Pinheiro Neto Advogados
Em um cenário de efervescência para a regulamentação da Reforma Tributária, uma declaração recente do secretário extraordinário Bernard Appy, acendeu um intenso debate. Segundo ele, o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) deverão integrar a base de cálculo do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e do Imposto sobre Serviços (ISS) durante o período de transição (2026-2033).
Essa posição, apresentada em evento em Brasília, gerou inquietação entre especialistas e empresas, que já lidam com a complexidade da transição e a falta de clareza na legislação sobre a apuração desses impostos. Embora a versão inicial previsse a exclusão desses novos tributos da base de cálculo, essa orientação foi revertida, e a interpretação atual é que eles devem compor a base dos impostos existentes até o fim da transição, para garantir que estados e municípios não tenham perda de arrecadação durante o período.
A proposta tem gerado grande preocupação pois representa um possível retrocesso. O ponto central não é apenas manter o modelo anterior, mas ampliar a base de cálculo dos tributos atuais para incluir valores que antes não faziam parte dele — como o IBS e a CBS, que não existiam no sistema antigo. Na prática, isso significaria um aumento real da carga tributária para o contribuinte.
É importante destacar que essa interpretação fere o princípio da legalidade tributária. A Constituição proíbe a criação ou o aumento de impostos sem que exista uma lei específica para isso. Como não há nenhuma norma que autorize de forma clara incluir o IBS e a CBS na base de cálculo do ICMS, ISS e IPI, essa mudança não pode ser feita apenas por interpretação. No direito tributário, o que não está previsto em lei não pode ser cobrado. Por isso, ampliar tributos sem base legal viola a Constituição e cria insegurança jurídica.
Essa medida representa, na prática, um aumento tributário disfarçado. Em vez de manter uma regra já existente, ela acrescenta novos elementos à base de cálculo, o que elevaria a arrecadação de ICMS, ISS e IPI além do previsto, mesmo com a redução gradual das alíquotas durante a transição. Isso, na essência, é um aumento de tributos — e, portanto, só poderia ocorrer com uma lei específica e respeitando os prazos previstos na Constituição para a cobrança de novos impostos.
A iniciativa também contraria os princípios que orientam a reforma tributária, que tem como pilares simplicidade, transparência, não cumulatividade e neutralidade econômica. Incluir um tributo na base de outro vai na direção oposta: recria a cobrança em cascata, dificulta a compreensão da formação do preço final e aumenta os custos para as cadeias produtivas. Além disso, compromete a transparência, já que o contribuinte acaba pagando mais sem perceber que está sendo tributado sobre outro tributo.
O Supremo Tribunal Federal tem reforçado que a base de cálculo de um tributo deve corresponder ao que realmente está sendo tributado. Incluir valores que não fazem parte dessa realidade, como outros impostos, aumenta artificialmente a base e, consequentemente, a carga tributária.
Outro ponto a ser considerado é a quebra da segurança jurídica e da confiança legítima. O período de transição foi concebido para ser gradual e previsível. Alterar a base de cálculo no decorrer desse processo, especialmente para tributos em fase de extinção, frustra a expectativa de estabilidade, gerando incerteza e comprometendo a confiança dos agentes econômicos no planejamento tributário.
A questão da perda de arrecadação, embora recorrente, não justifica a violação dos preceitos constitucionais. O argumento de que excluir o IBS e a CBS da base de cálculo reduziria as receitas de estados e municípios tem natureza política e orçamentária — não jurídica. Eventuais desequilíbrios fiscais devem ser resolvidos dentro do pacto federativo, com mecanismos de compensação ou ajustes de alíquotas previstos em lei, e não por meio de um aumento disfarçado de impostos. A busca pela neutralidade arrecadatória não pode ser interpretada como autorização para práticas que a própria reforma buscou eliminar. Ainda que o sistema anterior previsse a incidência de tributo sobre tributo, o objetivo da reforma não foi manter essa distorção, e sim superá-la.
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