O verdadeiro desafio de uma PPP começa depois da assinatura do contrato

Por Fabio Aquino | CEO da FME Management
Em projetos que podem durar décadas, o sucesso não depende apenas de uma boa modelagem financeira. Depende da capacidade de transformar obrigações contratuais em serviços de qualidade para a população.
Quando uma Parceria Público-Privada chega à assinatura do contrato, existe uma sensação natural de conquista. Foram meses, muitas vezes anos, de estudos, análises jurídicas, modelagem econômico-financeira, consultas públicas, negociações e procedimentos licitatórios.
O contrato é celebrado, o investimento é anunciado e o projeto passa a representar uma expectativa concreta de transformação.
Mas existe uma questão que considero fundamental e que merece receber mais atenção no debate sobre infraestrutura brasileira: o que acontece depois que o contrato é assinado?
Uma PPP pode ter uma excelente modelagem e, ainda assim, enfrentar dificuldades durante sua execução. Pode apresentar uma matriz de riscos tecnicamente consistente, indicadores bem definidos e projeções financeiras adequadas, mas não entregar os resultados esperados se a gestão contratual for deficiente.
É por isso que defendo uma mudança na maneira como avaliamos o sucesso dessas parcerias.
“A assinatura de um contrato não representa o sucesso de uma PPP. Representa o início de uma responsabilidade que poderá acompanhar o poder público e a iniciativa privada durante décadas”, afirma Fabio Aquino, CEO da FME Management.
O contrato não administra a si mesmo
Existe uma diferença importante entre estruturar uma parceria e administrar sua execução.
Na fase de modelagem, os esforços estão concentrados na viabilidade, na distribuição dos riscos, na definição das obrigações e na construção de um modelo sustentável.
Depois da assinatura, o desafio muda.
É necessário acompanhar a qualidade dos serviços, fiscalizar investimentos, avaliar indicadores, administrar riscos e assegurar o cumprimento das responsabilidades assumidas.
Uma parceria pode envolver infraestrutura de saúde, educação, mobilidade, saneamento ou equipamentos públicos. Independentemente do setor, a população não está interessada apenas na arquitetura jurídica ou financeira do contrato.
Ela espera que o serviço funcione.
Uma escola precisa oferecer condições adequadas de funcionamento. Um equipamento esportivo precisa estar disponível para utilização. Uma unidade de saúde precisa contar com infraestrutura operacional compatível com as exigências contratadas.
O cidadão não avalia uma PPP pela sofisticação de sua modelagem.
Avalia pela qualidade daquilo que recebe.
“Podemos ter um contrato juridicamente impecável e financeiramente equilibrado. Mas, se o serviço não chega à população com a qualidade esperada, precisamos questionar o resultado da parceria”, destaca Aquino.
A capacidade de fiscalização também precisa ser planejada
Um dos pontos que considero mais relevantes está na preparação do próprio poder público para administrar contratos de longo prazo.
A administração pública pode contratar uma empresa especializada para executar determinadas atividades, mas não pode transferir integralmente sua responsabilidade de acompanhar os resultados.
Isso exige profissionais capacitados, procedimentos claros, sistemas de informação e mecanismos permanentes de fiscalização.
Também exige continuidade institucional.
Imagine uma parceria com duração de 25 anos. Durante esse período, diferentes administrações poderão assumir o governo, equipes técnicas poderão ser substituídas e novas demandas poderão surgir.
Se o conhecimento sobre o contrato estiver concentrado em poucas pessoas, sua gestão poderá se tornar vulnerável.
Por isso, acredito que a estruturação de uma PPP deveria contemplar não apenas a preparação do contrato, mas também a capacidade institucional necessária para acompanhá-lo.
“Não basta preparar o município para contratar uma PPP. Precisamos prepará-lo para administrar essa parceria durante toda a sua existência”, afirma Aquino.
Essa é uma responsabilidade que precisa ser tratada como parte da estratégia do projeto.
Indicadores precisam representar resultados reais
A legislação brasileira já reconhece a importância da avaliação de desempenho.
A Lei nº 11.079/2004, que estabelece normas gerais para as PPPs, prevê critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado, além de mecanismos relacionados à qualidade e à atualização dos serviços prestados. Presidência da República
Mas existe uma diferença entre estabelecer indicadores e utilizá-los efetivamente como instrumentos de gestão.
Na minha avaliação, um indicador somente possui valor quando permite compreender se determinado serviço está cumprindo sua finalidade.
Não adianta medir exclusivamente a disponibilidade de uma estrutura se não acompanhamos sua condição de funcionamento.
Também não basta verificar o cumprimento de obrigações administrativas quando a qualidade percebida pelo usuário permanece insatisfatória.
É necessário construir mecanismos de avaliação compatíveis com a realidade de cada projeto.
Em determinadas parcerias, isso poderá envolver disponibilidade, manutenção, segurança, eficiência operacional, satisfação dos usuários e outros parâmetros específicos.
O importante é que os indicadores não sejam tratados apenas como formalidades contratuais.
Eles precisam orientar decisões.
O equilíbrio entre segurança e capacidade de adaptação
Outro desafio das parcerias de longo prazo está relacionado às transformações que acontecem ao longo do tempo.
Tecnologias evoluem.
As necessidades da população mudam.
Custos e condições econômicas se alteram.
Novas exigências regulatórias podem surgir.
Um contrato celebrado hoje poderá continuar produzindo efeitos em 2045 ou 2050.
Isso significa que a estrutura contratual precisa combinar previsibilidade com mecanismos adequados para lidar com mudanças, respeitando a legislação, a matriz de riscos e as condições originalmente pactuadas.
Não se trata de permitir alterações indiscriminadas.
Trata-se de reconhecer que contratos de longa duração precisam ser administrados continuamente.
Uma governança bem estruturada pode contribuir para identificar problemas, organizar informações, prevenir conflitos e conduzir eventuais processos de revisão dentro dos limites legais.
“Uma parceria bem-sucedida não é aquela que nunca enfrenta dificuldades. É aquela que possui governança, transparência e instrumentos capazes de administrar essas dificuldades sem comprometer o interesse público”, observa Aquino.
A próxima evolução das PPPs será também uma evolução de gestão
O Brasil precisa continuar desenvolvendo projetos de infraestrutura, ampliando investimentos e buscando soluções que permitam melhorar a prestação de serviços públicos.
As PPPs podem desempenhar um papel importante nesse processo, desde que sejam adotadas quando os estudos demonstrarem sua adequação.
Entretanto, acredito que precisamos ampliar a discussão.
Não podemos concentrar toda a atenção na estruturação, no edital, na licitação e na assinatura.
Precisamos dedicar a mesma importância à execução.
Isso significa profissionalizar a gestão contratual, investir em capacidade técnica, aprimorar mecanismos de fiscalização e desenvolver uma cultura permanente de avaliação de resultados.
Para o investidor, uma governança consistente contribui para a previsibilidade da relação contratual.
Para o poder público, fortalece a capacidade de acompanhar obrigações e proteger o interesse coletivo.
Para a população, aumenta as condições para que a parceria cumpra aquilo que foi prometido.
E esse deveria ser o objetivo central.
Porque uma PPP não existe para produzir um contrato sofisticado.
Existe para entregar uma solução pública que faça sentido econômico, operacional e social.
O contrato estabelece as regras da parceria. Mas é a qualidade da gestão que determina como essas regras serão transformadas em resultados.
E, em projetos que atravessam décadas, o verdadeiro sucesso não está apenas em conseguir começar. Está em manter a capacidade de entregar.
Fabio Aquino
CEO da FME Management